本文作者：徐嶔煌／北美智權報總編輯
從大統的銅葉綠素事件、到強冠、以及頂新的黑心油品事件，在在都顯示台灣對於食品原料來源的管理有問題，現行的機制根本無從做好監管，都是等到事情爆發之後，官僚體系驚覺大事不妙，民眾才發現已經吃 進黑心商品許多年了。看著連續六年高居十大癌症之首的大腸癌，從民國 84 年僅 4217 人罹癌，飆升到民國 100 年的一萬四千多人，而台灣平均每十萬人罹患 大腸癌的比率，現在竟然比吃進大量紅肉與反式脂肪的美國還高，食安管理體系出了大問題，不趕快找出病因，只怕下一個未爆彈，很快就會發生了。
- 食安不能只靠重罰
而政府最近幾次檢討後的修法方向，都是認為罰得不夠重，希望提高罰則 。但 光以頂新混用銅葉綠素的混油案來看，根據北檢的起訴書，認為頂新代工不法獲利 7.9 億元，味全販油不法獲利逾 8200 萬元，其不法所得高達 8.7 億元。依 照目前還在審的食品安全衛生管理法版本，「食品攙偽、假冒，可處 6 萬元以上 2 億元以下罰鍰」來看，他賺了 8.7 億、就算讓你罰了 2 億，對他來說仍然很划算。只要賣黑心油的利益能超過罰款，讓你罰也沒關係，畢竟，「殺頭的生意有人做、賠錢的生意沒人做」。
所以，提高罰則只能嚇阻中小規模的業者，真的要杜絕食安風險，要從改善現行食品來源的監管機制與流程著手，否則以現況要查出黑心食物的難度，只有重罰， 可能只能看得到用不到。 而要改善現行的監管制度，就要先了解現在我們的食品來源是怎麼管理的。
- 數十年政府食安管理思維：業者自主管理
現行的「食品安全衛生管理法」有很大一部分，就是希望「業者自主衛生管理」(食衛法第 3 章)，然後中央機關只要針對食品、食品 添加物、器具、容器、洗潔劑等，規定甚麼可以用、甚麼不能用，以及該怎麼用、怎麼標示就好。
換句話說，我國中央主管機關訂定一切食品、食品添加物的規範與使用標準，包含容器、外包裝標示，我訂了、你送來查驗登記、我發給你許可文件、沒有許可文件的東西不准用； 其他的，你業者自主管理，有人檢舉、或是出事了，政府再出面來做事後的處罰。
這是幾十年來，政府基本上對食安管理的態度，而ＧＭＰ協會則是政府期望的業者自主管理組織，台灣政府幾十年來對食安的管理態度向來消極，一直都是靠著消費者保護團體自主發動，直到這幾年事件越來越多，才成立食安會報、食安推動工作小組因應。
相關規定參考：
［「中央主管機關規範食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑，規範 哪些可用、使用範圍、限量標準」(第 4 章)、「中央主管機關規範食品、食品添加物、食品用清潔劑等的容器、外包裝標示方式與事項」(第 5 章)，其他就是關 於食品輸入管理 (第 6 章)、以及食品檢驗 (第 7 章、食品查核 (第 8 章)、罰則 (第 9 章) 等。)
- 食品原物料進口檢驗技術、 官方文件確認流程不足
另外，談到食品安全，就不得不談食品原物料的進口。根據食品安全衛生管理法第 30 條的規範：
輸入經中央主管機關公告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產品有關資訊。執行前項規定，查驗績效優良之業者，中央主管機關得採取優惠之措施。
輸入第一項產品非供販賣，且其金額、數量符合中央主管機關公告或經中央主管機關專案核准者，得免申請查驗。
再看「食品及相關產品輸入查驗辦法」的規範，對於查驗分為逐批查驗與抽批查驗兩種，但基本上除了有資訊顯示該批產品對人體有危害、或是食藥署自己的年度查驗計畫、或報驗人自己過去就有不合規定的紀錄外，一般都是用抽查的。而抽批查驗的查驗率為 2~10%，只要取得績優廠商的資格，就可以採用 2% 的最低抽驗門檻。
也就是說，除了少數特殊狀況外，對於食品原料進口是採取抽批查驗的，而且只要是績優廠商，對於進貨的原物料，政府只會抽驗其中 2%。頂新也好，強冠也罷，都是進口的績優廠商，直到今年四月 101/4，才取消這兩家公司的績優廠商資格。
但是既然有抽驗了，就算門檻低，頂新從越南進的油是飼料油、而非豬油，為什麼沒驗出來呢？原來，在海關的時候，海關本身驗的是 貨品品項與報關是否相符，化學檢驗與他們無關。在食藥署這一關抽驗的時候，7 批越南油品中，其中有 1 批被抽去驗重金屬、抗氧化劑、黃麴毒素，竟然通通過關。
如果不往人謀不臧的角度思考的話，顯然食藥署用的檢驗技術根本無法區分油品究竟是食用級或飼料級，果然，食藥署北區管理中心主任馮潤蘭自己也承認，正因為不足，所以必須搭配官方或公證行的文件，再發給許可證。結果這一段程序，大幸福跟頂新連公證文件也偽造，食藥署又不查證，也被騙。
- 致使食安問題永無止境的原因
從以上幾點，可以看出食安問題的癥結點在：
一、食衛法現行的業者自主管理無效
原本 GMP 是「優良製造標準」的意思，注重食品在製造過程中之品質及衛生安全。在台灣，因為 GMP 應用在食品製造的管理上，所以稱為「食品 GMP」。自 1989 年起迄今已有超過 400 條生產線及 3 千多項產品通過食品 GMP 認證。
即使有了ＧＭＰ，台灣還是爆發塑化劑事件、食用油造假事件、餿水油事件，再加上之前有添加順丁稀二酸的飲料、使用香精的烘焙食 品、化學醬油、添加糖精的醃漬蔬果、基因改造黃豆的加工食品、添加瘦肉精的肉類加工食品、含防腐劑的脫水食品、茶葉殘留農藥等食安問題。而以上產品，都有 ＧＭＰ認證。
為什麼 GMP 失效？義美董事長高志尚的意見可能是最直接的說明。高志尚說，ＧＭＰ被大廠把持，理監事會都由各大食品公司組成， 有「球員兼裁判」之疑慮，這些規範與流程、權力都把持在特定食品大廠手上，中小食品企業、攤商、消費者團體、食品業從業勞工都沒有納入，而且ＧＭＰ只針對 「製造過程」規範，而不對「原物料」規範，所以根本無法確保食品安全。
二、源頭管理能力與查驗技術不足
海關只能確認貨品品項與報關是否相符，而抽驗的的量本來就偏低、績優廠商只抽驗 2%，而針對被抽驗的 2%，食藥署的技術竟然也驗不出是否為飼料用油，抽驗重金屬、抗氧化劑、黃麴毒素還通通過關。同時，對於公證行的文件，食藥署也沒有查驗機制，連文件造假也不知道。明明一通電話、email 往來可以確認的事情，可以讓民眾少吃這麼多黑心油，但就因為沒有對查驗機制，使得食安出現重大漏洞，讓國人今年又枉吃了一年黑心油。
三、事權分散、難以整合的問題
除了以上與食衛法有關的內容外，目前食安問題要做到源頭管理，還有行政架構的問題待解決。過去由於食品供應鏈冗長，管理的主管機關分屬不同部會：農林漁畜產業的管理機關屬於農委會、加工食品的食品衛生管理則隸屬 於衛福部、經濟部則管理所有的食品加工廠登記等作業，而各部會都有推行自己的食品安全認證標章，如農委會的 CAS 標章、經濟部的 GMP 標章等，也都有推行 管理範圍內的食品履歷服務，如 CAS 產品查詢平台、GMP ICT 服務平台等。由於食品管理散落在不同政府單位內，造成食品的履歷追溯很難串連。
所以要救食安，建立嚴謹的食安體系，重拾大家消費的信心，以及找會台灣失去的國際形象，要先從這三個關鍵問題解決起。
- 食安管理事權統一、做好源頭管理
對於食品履歷、食品管理的事權整合，是政府要做的第一步，要將分散在農委會、衛福部、經濟部所屬的食品供應鏈整合，統歸一個事權機關處理，否則各管各的部分、永遠會有「例外」出現，成為管理上的死角與地雷。
其次，大量食品原料的進口，必須仰賴進口作有效的源頭抽查、檢驗與把關，只要源頭沒有問題，就可以避免黑心原料進入我們的環境中。歷次的食品危害事件，就是從上游流往下游、被做成各類原料製成成品或半成品後，在各地方四處流竄，被許多下游商家如知名餅舖、飯店、火鍋店業者一再使 用，四處傷害國民健康。
所以食品原料的源頭把關工作是不可輕忽的一環，如果源頭不能把關，而造成有害食品原料或成品的擴散，事後的彌補與追查工作勢必 更加困難，甚至造成更多人力與資源的浪費，最後還演變成中央跟地方的政治口水戰。
只要從源頭做好原物料的管理、來源出處標示、檢驗、與登錄、驗證，就可以 大幅降低黑心原料出現的風險。目前很明顯從業者的登陸、申報、到食藥署的查驗技術、公文文件查驗，都有待建立與改進，業者本身對食品履歷的詳實建立、政府的確實查核，是源頭管理能否成功的根本。
再者，最重要、也最困難的，在於食衛法所期待的業者自主管理。
確實，食品原物料、添加物眾多繁雜，照台灣這種剛性法的習慣，有規定的才要罰、沒規定的都不用罰，根本管不完日新月異、可能出現的食品加工原料。而按照過去塑化劑的經驗來看，當時昱伸用塑化劑取代原本用棕櫚油製作的起雲劑。受害廠商眾多，還流入運動飲料與果汁中，而最可怕的是， 昱伸負責人賴俊傑說：「塑化劑配方我用了三十多年。」
政府三十年沒查到過。看看政府，每次出了食安事件後，就開始發牢騷抱怨稽查人力不足。如果只靠政府稽查，我們可能每次得到的答案，大概都差不多。
看看以下的食安風暴來源紀錄：
塑化劑：1980 年代開始生產
毒澱粉：1970 年代開始生產
棉籽油：1970 年代開始生產
餿水油：2001 年左右開始生產
飼料油：2006 開始生產
ＧＭＰ協會從 1989 年就開始運作了，然後 25 年來，這個協會從來沒主動為消費者發現這些可怕的黑心原料就在台灣人的生活中！甚至，本身的成員就使用到黑心商品，25 年來食品安全衛生管理法強調要依靠業者自主管理，根本就被徹底地證明無效！
- 改變ＧＭＰ協會權力結構、建立有效的自主管理
為什麼會無效？因為現行的ＧＭＰ協會根本就是由特定食品大廠把持，權力結構都集中在幾家大食品廠手上，除了理事長在去年爆發黑 心油醜聞後，魏應充自動請辭、改換成學者孫寶年出任外，由特定食品大廠主導的權力結構仍沒有改變，充其量只是大廠們交際跟操控的平台而已，哪能發揮甚麼實際的自主管理作用！ＧＭＰ協會權力結構不改變，業者自主管理只是空談；只有ＧＭＰ協會權力結構調整才是根本改變的開始。
而最亟需的改變方式，就是ＧＭＰ協會的成員除了食品大廠外，也要把中小食品廠、攤商、夜市餐飲商、以及消費者保護團體、學者、 食品業的工會勞工，都納入成為會員，特別是消費者保護團體與食品業工會勞工，讓ＧＭＰ協會不會只存有經營者思維，同時，大家票票等值參與會議，讓多元化的 意見與監督制衡，使得ＧＭＰ協會能改變原有的運作思維。同時，將ＧＭＰ協會的規範管理，從製造流程進一步到食品的「原物料、食品添加物」的使用規範。
這樣的好處有三：
- 成員擴大，納入消費者團體與餐飲從業員工，表決權力也與食品大廠相同，可以讓ＧＭＰ協會擺脫只有經營者思維，使食品業者的思維，不是單純從資方的「cost down」思考，免得落入如黑心企業般的「只要成本、不要食安」。
- 參與人員擴大，有助於ＧＭＰ協會的透明化，對於食品業要使用、或傾向引進那些原物料、或添加物的資訊，透過與消費者保護團體、食品業勞工的對話，可以讓決策過程更透明，也讓消費者更清楚。
- 廣納成員後，過去廠商為了降低成本而使用黑心原料，以低價進行不正常競爭的方式，透過集體約束與規範，控管原物料、添加物的使用選擇，以消弭不正常價格的競爭，降低黑心原料出現的機率。
看看這次的黑心油風波，營業用豬油每公斤成本，各家都壓在 55 元上下不遠，但到市場上買豬的中板油脂，一公斤要 70～80 元， 做成油品只剩下七成，所以要做出一公斤自製豬油的成本是 100 元。就算讓你用規模經濟大量壓低成本，怎麼可能賣得出一公斤 55 元還有利潤呢？如果光靠政府，你認為有可能改變這種不合理現象嗎？這件事情，已經用時間證明告訴我們不可能。所以只有靠改變權力結構後、有資方、勞方、消費者角度思考的成員間彼此 約束、監督，對於這種不合理的現象，才會增加改善的機會。
- 食材履歷幫餐飲業者找回顧客
最後一端，就是在最下游的餐飲業者、攤商身上。要找回食安跟消費者信心，最後一哩路，就是在終端餐飲業的「食材履歷」。台灣的餐飲業者經過這次食安風暴，受創很深，從一般餐飲業者到地下經濟的夜市都沒逃過。
全台 11 萬家餐飲業者，去年產值為 3915 億元。食安事件九月開始發生，從九到十二月，雖然九月僅衰退 0.8％，但十月事件擴大、消費者信心崩潰，算四分之一的時間。餐飲業者損失很多都近半，以全台餐飲業 30% 的損失推估，要 293.6 億。
而台灣各鄉鎮大大小小共超過 300 個夜市，根據主計總處在 2008 年的攤販大調查，2008 年，全台攤販貢獻了新台幣 5,081 億元的營業收入，占我國 GDP 的 4.1%；其中食品攤販的營收高達 8 成、4,064 億元。一樣從十到十二月，算四分之一的時間、以 30% 的損失 推估，約是 304.8 億。
受創這麼深的餐飲業者，要找回消費者信心的最好方式，就是推動「食材履歷」。這次食安風暴中，受創僅 3％~5%、堪稱受影響最小的，莫過於台北寧夏夜市，因為寧夏夜市就是最早推動攤商食材履歷登錄的。
寧夏夜市鼓勵攤商把所用的各項食材來源，登錄在市府建立的網站上，讓消費者可以一目了然，對吃的食材、用油，相關來源、產地，詳實清楚，也因此讓消費者比較放心食用。下游的餐飲業者要自救的最後一哩路，要靠的就是標示清楚食材來源、供應商名稱、電話、產地的食材履歷，消費者如果有疑慮、也可以撥去供應商查詢，這種方式可以讓消費者快速地重建消費信心。
台灣發生接連發生食安風暴，導致外銷的加工食品被 11 國抵制，是一件很令人傷心的事情。然而只要我們因應得宜，調整得當，用最嚴謹的態度面對食安管理，我們也有機會化危機為轉機，不但能重拾消費者外食的信心、也能重建台灣製造、MIT 的國際形象。
（本文由徐嶔煌授權。原文標題：食安連環爆，政府放任食品廠自主亂管釀巨災。未經許可，請勿轉載。圖片來源：epSOS.de，CC Licensed）
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